欧阳文章：论政府对直销市场的强制干预

　　二、政府强制干预直销市场的基本原则

　　政府对直销市场进行强制干预，要坚持以下原则：

　　（一）以人为本原则

　　明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”，是以胡锦涛同志为总书记的党中央对改革开放和社会主义现代化建设指导思想的新发展。以人为本这一思想体现了马克思主义的原理，植根于中国优秀传统文化的土壤，反映了当今时代发展的要求，凸现了中国特色社会主义的发展理念、执政理念和价值观念。什么是以人为本？以人为本，就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，把人民群众作为推动历史前进的主体，不断满足人的多方面需要和实现人的全面发展。

　　因此，政府对直销市场进行强制管理一定要体现以人为本的原则。人是直销活动最重要的资源，在对直销市场进行强制管理中切忌“民可使由之，不可使知之”。坚持以人为本的原则，主要表现在两个层面：一是以自然人为本，二是以社会法人为本。在对直销市场进行强制干预的过程中，我们一定要做到既要以自然人为本，也要以社会法人为本。以自然人为本，就是政府对直销市场进行强制干预，目的是为了保护广大消费者的利益。一旦直销市场失灵，受害的首当其冲的是广大直销产品消费者，如果政府不对其实行强制干预，那么广大消费者的利益就不能得到有效保护。因此，政府对直销市场进行强制干预，首先要坚持以自然人为本的原则。直销企业是社会法人。政府对直销市场进行强制干预，也要以社会法人为本。直销市场失灵，直销企业也是受害者。比如，如果直销市场上传销十分猖獗，直销企业就要受到传销的冲击，影响其发展。此时的政府的强制干预，就是为了保护直销企业的切身利益。因此，以社会法人为本，也是政府强制干预直销市场以人为本的重要内容。

　　（二）依法行政原则

　　依法行政是正在推进政治体制改革的中国对政府行政机关提出的一项基本要求，也是新时期中国政府行为的基本方式和准则。《行政许可法》的核心即是使政府的权利和职能限定在有效地提供优质的公共服务产品、创造有利于市场经济发展的法治环境上。我们要求政府对直销市场的强制干预，就是体现了依法行政的原则。

　　规范政府机构及其职能是政府对直销市场实行强制干预的重要环节。中国对直销进行管理的部门是国家工商和商务两家行政单位。为了更好地实施对直销市场的强制干预，国家工商和商务部门必须要做到政府机构职能法定化和工作职能的切实转变，保证对直销市场强制干预的职能仅仅限于法律所赋予的决策、执行和监督职能的范畴。

　　对直销市场的强制干预所体现的依法行政原则，实际上是由法律优先原则和法律保留原则两部分组成的。法律优先原则，直观的意义是，在对直销实行强制干预时，法律对行政权处于优先的地位。实质的意义是指，在对直销实行强制干预时，行政机关应受既存法律的约束，不能采取与法律相抵触的行政措施。从这个意义上说，法律优先原则是无条件、无限制地适用于政府对直销市场进行强制干预的行政活动。法律保留原则的基本涵义是，行政机关只有得到法律的授权才能进行对直销市场的强制干预活动。法律优先仅仅是消极地要求国家工商、商务部门按照现存法律对直销市场进行强制干预，而法律保留则是国家工商、商务部门积极地要求进行对直销市场强制干预的内在动力。

　　（三）讲求效率原则

　　行政效率是行政管理活动中的行政产出与行政投入的比率。提高效率的根本途径就是精兵简政和改进行政手段。精兵即精简机构和人员（尤其是官员）；简政就是要优化职能，同时规范行政程序和方法；改进行政手段就是要实现办公自动化。提高对直销市场强制干预的行政效率，是工商、商务行政管理的重要目标。因此，我们在对直销市场进行强制干预过程中，一定要体现讲求效率的原则。

　　提高对直销市场强制干预的行政效率，需从加强行政权力监督入手。行政效率与行政权力存在着密切关系，二者密不可分。行政效率的内容，就其本质而言，是对行政权力的运行方向和运行时效进行有效控制的反映。行政效率通常是指行政管理活动中单位时间内消耗了一定成本之后取得的效果。行政效果具有极强的方向性，具有正、负值之分。只有在行政效果是正值的前提下，追求行政时效才有意义；一旦行政效果成为负值，追求行政时效就成为南辕北辙的行为。因此，在行政效率中，行政效果及其正负值就成为极为重要的内容。而行政效果中的正负值结果，正是行政权力的运行存在两个相反方向的产物。这就告诉我们：要想提高对直销市场强制干预的行政效率，就必须首先从对行政权力的运行监督入手，加强对行政权力及其全部运行过程的制约，这是保证对直销市场强制干预的行政效果保持正值，进而提高整个直销行政效率的重要途径。

　　要通过监督行政权力的授权环节，保证对直销市场强制干预的行政效率。行政权力的授权环节包括行政首长的产生、机构设置、人员编制等，毫无疑问，这些环节必然涉及到行政管理中的投入成本和投入质量。在行政效率的分子式中，单位时间和成本消耗是分母，因此，花费的时间越少，消耗的成本越低，取得的分值越大，就表明行政效率越高。反之，则行政效率越低。成本消耗包括了国家为某项行政管理所实际投入的人力、物力和财力。在对直销市场进行强制干预前，一般首先要产生行政首长。通过合法性监督和民主性监督，把对直销市场采取强制干预的行政权力，真正授予具有较高政治素质、道德素质和行政能力素质的人手中。机构设置是使行政权力得以有效运行的组织保证，也是全面影响行政效率的成本、时间、效果等要素的重要一环。因此，对进行直销市场强制干预的机构设置实施监督，既是合理授权的环节，又是节约行政管理成本和时间，提高行政效果质量的首要前提。行政人员是行政管理的权力主体和运作者，是提高行政效率的力量源泉。要从实际需要出发，既考虑强制干预直销市场的任务程度，也要考虑强制干预直销市场的人员素质，尽量做到节约人力投入和经费投入。

　　三、政府强制干预直销市场的主要手段

　　政府对直销市场行政干预的主要手段主要包括行政立法、行政指导、行政合同以及行政检查等。

　　（一）加强行政立法为直销市场创造良好的法制环境

　　市场经济要求直销有一套明确、公开、公平和公正的行为规范。行政机关必须围绕着“社会主义市场经济体制”这个中心加强行政立法工作，行政立法不仅调整直销市场参与者的权利义务关系，而且规范行政机关的行政活动。第一，要在立足现实的基础上对直销进行超前性立法。我国的直销市场经济是在政府引导下进行的，因此对直销的行政立法决不能囿于对已经出现的社会关系的制约和规范，而应当进行超前性立法，以便为直销市场经济体制的建立提供及时指导，从而避免直销法律法规的空白。所谓超前性主要指行政立法工作要在广泛调查、充分论证的基础上，针对直销市场中已经出现但时机尚未成熟，或者尚未出现但又是直销市场经济的必然现象且必须予以规范的社会关系，制定具有预测性的法规、规章，或直接移植技术性较强的规范来保证直销市场的有效运行，以避免产生直销行为无法可依的现象。第二，对直销行政立法在内容上应该侧重强制命令，同时提供有效服务。计划体制下，行政立法习惯制定限制性、禁止性和义务性规范，以行政权的绝对强制力将企业束缚在命令的规范之内，而使其丧失了自主经营的的权利。有人认为，市场经济下行政权收缩，直销企业主体权利要求高涨，权力的行使应以服务市场为指导思想。就中国的一般市场而言，这种认为是正确的，但是，中国的直销市场是一种特殊市场，在中国，必要的强制命令也是服务直销市场的一种特殊手段。所以，正确的提法是：对直销行政立法在内容上应该侧重强制命令，同时提供有效服务。《直销管理条例》与《禁止传销条例》就体现了这一点。

　　（二）确立和完善管理直销的行政合同行为

　　行政合同是行政机关为执行公务，与公民、法人或其他组织之间达成一致意见，确认变更或消灭相互权利义务关系的协议。行政合同与民事合同相比，其最大的特征是订立合同的目的在于完成一定公务的需要，而非仅仅为满足合同当事人的自身利益，必须以公共利益的实现为前提条件，并只能在实现公共目的的过程中得以实现。行政合同的这种特征反映了行政合同成立的前提是行政机关与相对一方的双方意见一致，而不是单纯的行政机关意志的体现。行政合同的这种特征反映了行政权在我国直销市场经济基础下合法限度，在权利得到满足条件下的权力的合理行使。在确立和完善管理直销的行政合同行为中，行政机关对直销企业涉嫌传销的，一定要带有命令色彩，可以不重视直销企业的意见和权利要求，变更行政合同的内容约定履行相应的义务。另外，行政机关千万不能将行政合同简单地视同一般民事合同或经济合同，放弃了自己在行政合同签订和履行过程中具有的法定特权，不及时对直销活动进行必要的监督、检查和督促，放任直销企业随心所欲，致使行政合同无法履行或不能履行，严重损害了国家利益和公共利益。对直销实行地方保住主义严重的地区，更要注意这一点。

　　（三）重视行政检查，加强行政机关对直销的宏观调控制力

　　行政检查是行政机关依法对相对方遵守法律、法规和规章，以及执行行政命令和决定的情况进行了解的行政行为。行政检查是一种典型的间接管理方式，是通过行政机关对企业守法情况和执法情况进行全方位的了解来决定其管理内容的一种行为方式。同时，行政检查又可以检验行政立法的可行性，并为行政立法的完善提供资料和依据。但是，在当前的行政管理领域，对直销的行政检查并未受到重视，甚至仍被视同为行政处理。另一方面，由于立法和执法上存在的缺陷，在对直销行政检查的运用上也存在不少问题，一是行政机关运用行政检查进行管理直销缺乏必要的立法保障，大多是运用红头文件或会议进行运动式检查，致使许多检查走过场；二是行政机关对直销运用行政检查手段缺乏必要的法律限制，导致检查权被滥用，假借行政检查之名，行吃、拿、卡、要之实。上述问题的存在反映了对直销行政检查制度需要亟待完善。