透析食药监管体制改革20年 下一步会怎么走

　　1998年国家药监局成立，标志着中国现代意义上食药监管的兴起。近20年来，食药监管体制几经变迁，总体经历了从“垂直分段”向“属地整合”的转变。
　　按惯例，2018年将进行新一轮政府机构改革。随着人民的美好生活需求超越单纯物质文化层面，更加关注安全、环境、健康等方面，食品药品监管体制的未来走向再一次成为社会关注焦点。在可预见的范围内，食药监管体制将会经历一场深刻、长远、根本的良性变革，走向大健康——大市场监管并存的新格局。

　　1、食药监管体制改革的历史路径
　　体制是政府职权和能力的载体，体制改革的本质是对机构、编制、经费、职责等组织要素的优化重组，目的是提高政府效能。
　　从1998年国务院组建国家药品监督管理局至今，中国现代意义上的食药监管工作已走过近20年。经历了一系列食品药品安全事件后，国家通过调整体制、修订法律、创新政策、增加投入回应社会诉求。这其中，体制调整和机构改革经历了从“垂直分段”模式向“属地整合”模式的演变。
　　2001年中国实行药品监管省以下垂直管理，2003年机构改革时组建国家食品药品监督管理局，明确质监、工商、卫生分段监管格局和食药监综合协调职责。在大部门制的背景下，2008年国务院机构改革将国家食药监局作为卫生部代管的国家局，并调整食品药品监管省以下垂直管理体制，实行属地分级负责，强化地方政府负总责，同时将食药监与卫生部门在食品安全领域的职责进行对调。
　　十八大以来，随着经济社会变迁和食品药品安全风险变化，机构改革呈现鲜明的新时代特色。一是2013年启动食药监管机构改革，各级政府整合质监、工商、食药监部门的食品安全监管机构和队伍，相对集中监管，解决了“九龙治水”这一基础性难题。二是2014年进行市场监管综合执法改革，一些地方在市县两级推行市场监管部门“多合一”。
　　上述两项改革原本是并行的，但地方在财力、编制、机构数、时间等约束下“两步并一步走”，采取了工商、质监、食药监等部门成建制整合成市场监管局的做法。这一方面充分利用原工商体系的完整性，解决了食药监在乡镇基层缺乏机构和队伍的问题；另一方面又解决了工商、质监下放到地方后政府工作机构数量增多，以及工商职能调整后机构和队伍重新定位的问题。
　　客观而言，改革有利于解决职能交叉，充实监管力量，提高监管覆盖面，发挥监管资源规模优势，加强基层机构和队伍建设。然而，综合执法对食药监管专业性的影响尚存争议。食品药品安全具有很强的专业性和技术性，是最大的民生和最基本的公共安全，需要站在人民健康、社会稳定的高度来看待。个别地方在体制改革中没有突出食品药品安全监管水平和能力，单纯追求机构合并，异化了改革初衷。全国人大常委会执法检查组的报告指出，综合执法改革在一些地方弱化甚至边缘化了食品安全监管职能，综合执法改革使得药品监管力量有所弱化，监管人员多由其他部门划转，人员老化、专业知识匮乏，专业人员流失较严重。
　　此外，地方政府决策还存在一定程度的模仿和跟风。强大的产业与强大的监管互为支撑。按照一般规律，农牧业生产和食品药品生产加工规模大的地区应当单设食药监管机构，实现监管与产业相匹配，而现状并非如此。有研究统计了全国前500个食品产业大县的机构设置情况，发现单设食药监管机构的仅为48%。全国排名前100的药品产业大县，单设食药监管机构的比例更低。
　　实证研究也表明，各地综合执法改革具有明显的政策扩散效应，地理因素是最重要的影响变量，截至2017年2月，全国有约三分之一的副省级市、四分之一的地级市、三分之二的县实行了市场监管综合执法，一半以上采取工商、质监、食药监“三合一”，还有的是“四合一”“五合一”模式。